内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人防办人防行政征收案

作者   天津张盈律师事务所律师  郭筱岑

1.裁判观点

建设单位违反人民防空法及有关规定，应当建设防空地下室而不建的，属于不履行法定义务的违法行为。建设单位应当依法缴纳防空地下室异地建设费用的，不适用廉租住房和经济适用住房等保障性住房建设项目关于“免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费”的规定。

2.基本案情

2008年9月10日，被告呼和浩特市人民防空办公室（以下简称呼市人防办）向原告内蒙古秋实房地产开发有限责任公司（以下简称秋实房地产公司）送达《限期办理“结建”审批手续告知书》，告知秋实房地产公司新建的经济适用住房“秋实第一城”住宅小区工程未按照《人民防空法》第二十二条、《人民防空工程建设管理规定》第四十五条、第四十七条的规定，同时修建战时可用于防空的地下室，要求秋实房地产公司2008年9月14日前到呼市人防办办理“结建”手续，并提交相关资料。2009年6月18日，呼市人防办对秋实房地产公司作出呼人防征费字（001）号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下异地建设费决定书》，决定对秋实房地产公司的“秋实第一城”项目征收“防空地下室异地建设费”1724600元。秋实房地产公司对“秋实第一城”项目应建防空地下室5518平方米而未建无异议，对呼市人防办作出征费决定的程序合法无异议。

3.裁判结果

内蒙古自治区呼和浩特市新城区人民法院于2010年1月19日作出（2009）新行初字第26号行政判决：维持呼市人防办作出的呼人防征费字（001）号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室异地建设费决定书》。宣判后，秋实房地产公司提起上诉。呼和浩特市中级人民法院于2010年4月20日作出（2010）呼行终字第16号行政判决：驳回上诉，维持原判。

4.律师解读

法院生效裁判维持了人防办费用征收决定。主要依据《人民防空法》第二十二条和《人民防空工程建设管理规定》第四十八条，并认为城市新建民用建筑，按照国家法律规定修建防空地下室是法定义务，必须履行。只有在法律法规规定不宜修建、不适修建的情况下经批准才可不修建，以缴纳易地建设费的方式替代履行修建义务。该种替代履行所缴纳的易地建设费，属于行政事业性收费，经济适用住房等保障性住房建设项目可依据相关规定减免。但即使是保障性住房项目，未经批准即拒不修建人防工程，而被主管部门征收的易地建设费属于建设单位违反法定义务导致的法律责任或违法惩罚，不得减免。也即《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第十六条条、《经济适用住房管理办法》第八条中关于免收各种行政事业性收费的调整对象从立法本意看，其指向对象应系合法建设行为所应负担的相关成本。具言之：

4.1对《人民防空法》有关规定的理解

《人民防空法》第二十二条及《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定：“城市新建民用建筑，应当按照国家规定修建战时可用于防空的地下室”，如果“因地质、地形等原因不宜修建的”，或者“规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的”的经人民防空主管部门批准可以不修建，“但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”。由此可以看出，即便基于上述规定的原因可以不修建防空地下室，仍需满足2项条件：一是要经项目所在地人民防空主管部门批准；二是按照应修未休人防地下室造价缴纳易地建设费。

这种情形下缴纳的易地建设费属于行政事业性收费，主要理由如下：

4.1.1人防办作为人民防空的政府主管部门所收取人防异地建设费用进入财政统一账户，并向建设单位出具行政事业性收费收据；

4.1.2《人民防空工程建设管理规定》第五十四条第二款规定：“建设单位缴纳易地建设费后，人民防空主管部门应当向建设单位出具由财政部或者省、自治区、直辖市人民政府财政主管部门统一印制的行政事业性收费票据。”由此更加说明：合法可以不修建防空地下室情形下缴纳的易地建设费属于行政事业性收费。

4.2关于保障性住房建设项目免收行政事业性收费的理解

《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第十六条及《经济适用住房管理办法》第八条的立法本意应是政府通过提供政策优惠，降低保障性住房建设成本，鼓励房地产开发商建设保障性住房项目，从而满足低收入住房困难家庭的购房需求。因此，其免除的行政事业性收费，应当是指建设单位的合法建设行为所应缴纳的行政事业收费。建设单位违反法定义务而应承担的违法成本不应列为免除的对象。也就是说，建设单位的建设行为如果符合法律规定，本来应当缴纳的行政事业性收费，可以根据保障性住房免收费用的优惠规定予以免除。但是，建设单位违法建设，由此而产生的法定义务或应承担的法律责任在性质上不属于行政事业性收费，不能免除。

4.3总结

本指导案例中，秋实房地产公司对依法应修建的防空地下室未修建，属于不履行法定义务的违法行为，呼市人防办决定对其收取的人防易地建设费是其违法不修建人防工程所应承担的惩罚性责任，其性质不能等同于建设单位基于法律规定报批后不修建人防工程而缴纳易地建设费，不能适用前述减免规定。 

法律依据：

《人民防空法》

第二十二条 城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。

《人民防空工程建设管理规定》

第四十八条 按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建。

《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》

第十六条 廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。

《经济适用住房管理办法》

第八条 经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。