基本案情

2001年4月15日，民意乡建国村将“马场地”约600亩土地发包给韩甲文，承包期为15年（2001年—2015年止）。2002年，茂兴湖养殖场将乌拉哈达境内一块土地发包给建国村村民刘春等人，承包期为2年，自2002年至2003年。民意乡发包给韩甲文的土地，与茂兴湖养殖场发包给刘春等人的土地，实际上为同一块土地，由此引发两方承包人的纠纷。2003年3月28日，刘春等人起诉韩甲文侵权，请求确认韩甲文与民意乡建国村签订的承包合同无效，并赔偿经济损失、归还土地。案件历时6年，先后经肇源县人民法院一审、大庆市中级人民法院二审、黑龙江省高级人民法院指令再审，2009年4月15日，大庆市中级人民法院作出（2009）庆民再字第15号民事裁定，以涉案土地权属不清，应当依法先行解决土地权属纠纷为由，撤销一、二审判决，驳回刘春等人的起诉。为此，韩甲文多次到市、省、国家等有关部门上访。肇源县政府对此高度重视，组成工作组对韩甲文上访诉求进行调查，确定韩甲文承包土地为600亩，并以此作为依据进行测算，给予韩甲文补偿。经双方共同协商，2011年4月7日，韩甲文与肇源县政府签订《协议书》，达成如下补偿协议：一、经肇源县政府测算决定给韩甲文补偿人民币158.4万元；二、韩甲文收到158.4万元补偿款后，自愿放弃2001年4月15日与民意乡建国村签订的“马场地”合同，不再经营使用；对处理“马场地”引发的矛盾纠纷过程中，各级政府机关、公安机关、审判机关及部门所做的一切公务行为，不再上访诉求，息诉罢访；三、县派民意乡维稳工作组协调资金158.4万元支付给韩甲文，作为韩甲文2001年4月15日与建国村承包“马场地”未履行11年经营使用权及发生纠纷等所有费用一次性补偿；四、韩甲文必须将民意乡颁发的土地经营权证书交给肇源县政府，不再主张土地经营权证书中600亩土地的经营权，放弃主张承包合同签订后未经营承包合同标的亩数造成损失的权利；五、韩甲文必须与民意乡建国村签订解除2001年4月5日签订的“马场地”承包合同的协议；六、县派民意乡维稳工作组于4月15日前一次性支付给韩甲文158.4万元补偿款。如韩甲文不履行协议，必须退还该补偿款，否则甲方有权通过法律诉讼主张索要此款。2011年4月13日，韩甲文收到了肇源县政府给付的158.4万元。同日，韩甲文在“撤回信访诉求申请书”中写明“同意处理意见”并签字。2015年，韩甲文以《协议书》是在受胁迫情况下签订的为由，提起本案诉讼，请求撤销《协议书》，确认韩甲文对“马场地”土地享有合法经营权，赔偿经济损失248.4万元。另查，韩甲文诉请撤销的《协议书》中涉及的“马场地”土地，肇源县政府于1984年12月28日为民意乡颁发了临时土地使用证，黑龙江省政府1997年8月为茂兴湖养殖场颁发了国有土地使用证。

争议焦点

双方签订的是息诉罢访补偿协议，是否属于行政协议，是否属于《行政诉讼法》的受案范围。

裁判要旨

行政机关与上访人签订的息诉罢访协议，实质上是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，根据属地主义原则在其职责权限范围内，与上访人达成的有关政府出钱或者是给予其他好处、上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议，属于可诉的行政协议范畴。人民法院受理息诉罢访协议案件，应当依法对协议内容的合法性进行审查。

律师浅析

行政协议是协议一方必是行政机关，目的为实现公共利益或行政管理目标，根据属地主义原则在其法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务，并且内容必须具有行政法上的权利义务的协议。息诉罢访协议，实质就是行政机关为了维护社会稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，与上访人协商达成一致由政府拨款或给予其他好处、上访人息诉罢访具有行政法上权利义务内容的协议。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”根据上述规定，息诉罢访协议属于可诉的行政协议范畴，属于行政诉讼的受案范围。

本案中涉及的《协议书》，该协议主体一方是肇源县政府，目的是为了维护社会和谐稳定，能使韩甲文结束其上访的行为，肇源县政府在其法定职责范围内，与韩甲文协商达成一致双方签署该协议，内容为由肇源县政府出钱、韩甲文息诉罢访等，属于非平等主体之间的行政法上的权利义务的行政协议，只是本案肇源县政府以履行协议义务，支付了补偿款，不能单方行使上述行政职权。综合以上分析，本案被诉《协议书》符合行政协议的法定要件，属于行政协议肇源县政府认为该协议不属于行政协议的主张，最高人民法院不予支持。

行政机关在与上访人签订息诉罢访协议时应保证协议的合法性，主要应注意如下几点：

1、协议签订的主体，行政协议的签订主体一方必是行政机关，其中包括法律、法规、规章授权的组织，行政机关在签属协议时要保证其签订主体具备行政法规定的行政主体资格。

2、协议签署的目的是为了维护社会稳定、实现公共利益和实现行政管理职能的需要。

3、行政机关在签署协议时，应当保证协议内容根据属地主义原则符合行政机关的法定职责权限。

4、息诉罢访协议应当是具有行政法上的权利义务内容的协议，行政机关在协议履行过程中可以依法行使解除、变更协议的行政职权。

上述内容系根据最高人民法院精选行政审判案例中裁判文书以及最高院意见进行梳理、总结，结合合法性进行的浅析。